农村集体建设用地改革的推进仍然面临阻力。

　　财新记者了解到，各方一度期待的国土资源部“农村集体建设用地使用权流转办法”，最终只形成了对新试点的指导意见，未能形成全国层面的管理办法。

　　为求共识，新试点不再采取突破现行法律的转让、出租等方式，而是在法律框架内，探索以经营性集体建设用地使用权入股、联营，以及企业兼并、破产等引致的转移等合法流转方式，且范围限定于城镇建设用地范围外。

　　《土地管理法》的修订亦遇阻。此次修法已经选择不动征地基本制度、只改变补偿方式的“小修”，即便如此，各方争议仍然极大。草案在全国人大一审后迟迟未能进入二审。

　　中国现行土地制度是既有城镇化模式重重矛盾的重要塑造者。一个基本共识是，要开启新城镇化模式，必须进行土地改革；而是否给予农村集体建设用地平等权利，是其中一个关键问题。

难以突破

　　一位知情人士告诉财新记者，国土资源部新的试点不会有进一步突破，而是选择回到法律框架内，有限探索农村集体建设用地流转办法。

　　首先，试点范围将选在城镇建设用地范围外。按照《宪法》及《土地管理法》相关规定，城市市区的土地属于国家所有，亦即农村集体所有土地必须通过征收转为国有土地，才能用于城市建设。而农村集体建设用地只有三个用途：兴办乡镇企业、建设村民住宅及乡（镇）村公共设施和兴办公益事业。

　　再者，流转方式也不会突破现行法律。《土地管理法》对集体建设用地使用权流转仅留出两个小口——农村集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

　　此外，农村集体经济组织可与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。因此，国土资源部的新试点将不再使用突破了法律的转让、出租等流转形式，而仅限于几种合法方式，比如以经营性集体建设用地土地使用权入股、联营，及因企业破产、兼并导致的转让等合法方式。

　　新试点将着重于探索合法流转方式的流转主体、运作方式、权益保障、内部管理等内容。同时，将开展集体建设用地整理等，以解决存量地难利用问题。据悉，国土资源部将选择28个市、县作为试点。

　　相较于老试点，新试点流转途径和范围大大受限。国土资源部自上世纪90年代起就在地方进行农村集体建设用地流转试点，并通过部省合作协议等平台与地方开展合作。国土资源部数据显示，共有22个省份承担了探索农村集体建设用地流转路径的任务，并且安徽、广东在全省推行。国土资源部还曾批复苏州在城镇规划区内全面实行集体建设用地使用权流转。

　　据悉，由于担心放开就乱、缺乏法律支持以及配套改革等原因，国土资源部一些部领导和相关司局并不赞成大规模放开集体建设用地流转。一些相关部门也不支持。而由于可能影响土地出让收入，一些地方政府积极性也不高。流入集体建设用地的一方则面临权益难以得到法律保护、土地难以融资等问题。考虑到这样的流转难以全面推开，国土资源部转而回到法律框架内谋求共识。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映告诉财新记者，相较于改革初期，如今要改城乡二元土地制度难度更大。由于几十年市场化发展不平衡，城市的房地产市场已经充分发育，而农村土地市场受到抑制，其显性价格和隐性价格差距很大，存有巨大的增值、投机空间。如果税费等配套改革及监管不完善，难以遏制农民和集体私下流转农用地，这是政府不得不考虑的。

　　同时，这几十年已经形成很多法律法规，有的是改革成果，有的则构成了改革死角。在法律不改的情况下大面积违法，亦有损法律尊严，修改这些法律难度又很大。王小映表示，社会利益集团早已盘根错节，达成一个方案很难。

　　“集体建设用地入市不是单单国土资源部可以解决的。” 中国土地学会副理事长黄小虎表示。