金可可：建议依法取消驾校强制培训

金可可

长期以来，按很多地方车辆管理机关的规定或要求，申请机动车驾驶证，须由申请人通过其驾校提出，个人自行申请参加机动车驾驶证考试的，不予受理。显然，这是将驾校培训作为申请驾驶证的强制前置要件。但这种要求于法无据，违反了《行政许可法》的相关规定和基本精神，侵犯了公民基本权利。

首先，按《行政许可法》第4条，行政许可的权限、范围、条件、程序，须有法律的明文规定。但我国现有交通法规（如《道路交通安全法》与公安部规章等），均未规定申请机动车驾驶证必须经驾校培训。

《道路交通安全法》第19条第2款规定：“申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。”据此，申请机动车驾驶证需满足两项条件：一，考试合格；二，符合国务院公安部门的驾驶许可条件。而2013年1月1日起实施的《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123号）第11-20条关于各类驾驶证许可条件的规定中，均未要求申请人必须参加驾校培训；其中第18条更明确，申请驾驶证仅须提供申请表、身份证明和身体条件证明。

其次，按《行政许可法》第16条第3、4款的规定，唯有法规、规章，才有权在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，且不得增设违反上位法的许可条件。现各地车辆管理机关普遍以参加驾校培训作为申请驾驶证的强制要件，其中多数并无法规、规章作为依据。有的地方虽然制定了地方性法规或规章，但由于增设了违反上位法的许可条件，显然仍属违法行政行为。

此外，依《行政许可法》第54条，若行政许可旨在赋予公民特定资格，依法应举行国家考试的，“不得组织强制性的资格考试的考前培训”。机动车驾驶证的颁发，属于行政许可；其虽未必属于该条所称之“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业”的许可，但该法对需要考试的行政许可，基本精神是禁止组织强制培训，显无疑义。此外，若对更为严格的特定职业之许可，不得组织强制培训，对于驾驶证申请的一般许可，应更不得组织强制培训，此为“举重明轻”之必然结论。

其三，上述强制性要求涉嫌侵犯公民自由选择的基本权利，违反我国宪法的基本精神。宪法第19条第3款规定：“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”驾驶属于技术的一种，公民享有选择自学的权利，若行政机关未经法律明文，即采用强制培训制度，显然属于侵犯公民选择自学的基本权利。

除法律方面的问题外，将参加驾校培训作为申请驾驶证的强制要件，尚有如下弊端：

其一，其通过限制民众对驾驶培训方式的选择权，造成驾校供方市场，甚至催生了某种程度的行业垄断，影响行业的规范、健康发展。其二，因市场竞争不充分，驾校不必注重培训质量，实际上也往往不注重培训质量， 这对交通安全尤为不利。其三，驾校为获得或者保留培训资格，必须与主管机关保持良好关系，权力寻租的动机与可能性更为充分，容易滋生腐败问题。其四，导致驾校培训费用不透明、不合理地增加，加剧了驾照申请者的经济负担。如上述寻租成本等，最终会由驾驶证申请者承担。

事实上，取消驾校强制培训，并不会导致驾校行业的消亡或萎缩，相反，只是取消驾校于法无据、本不应有的特权，修复正常的市场竞争秩序，维护申请驾照者的合法权益。驾校不再仅因拥有培训资格，就能旱涝保收，而只能靠更优质的服务或者价格优势，吸引潜在消费者。民众不仅可在驾校培训或其他培训方式间进行选择，在驾校培训方式上，也可在比较各驾校服务的性价比基础上，有更多选择余地。

我建议，地方人大应依法对相应主管机关强制驾照申请者参加驾校培训的行政行为，进行合法性审查。若认定为违法，则应依法取消以驾校强制培训为驾驶证申请条件的规定，允许个人自行申请考试、申请驾照，以免出现大量具体行政违法行为。

依法取消驾校强制培训后，有关部门应注意采取配套措施，这些措施包括：

其一，为保证驾车者具备合格的驾驶技术，主管机关应严格执行公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》和交通运输部与公安部联合下发的《机动车驾驶培训教学与考试大纲》等规章、文件，把好考试关，并加强监督，保障道路交通安全。

其二，加强对驾校以及教练员的资质审查，对未取得资质而进行机动车驾驶培训者，应严格取缔。

其三，相关主管机关应继续加强路面管控，严禁无驾照者在公路上“练技术”；同时应开辟专门训练场地或路段，作为公共驾驶学习用地，或开放现有驾驶员教考基地，降低收费标准，以供市民在家人或朋友的帮助下学习驾驶技术。

其四，为方便未经驾校培训的市民申请考试、申请驾驶证，应采取其他必要的配套措施，比如注意考试用车的及时更新换代、事先公布考试用车的型号等详细信息，以方便市民应考。

最后，建议行政机关在颁发规范性文件或作出其他行政行为前，应注重合法性论证；对现有规范性文件，亦应作系统的合法性审查，尤其是在上位法律、规章发生修订、变更时，更应注意相应的协调对接。

（作者系华东政法大学法律学院教授、上海市人大代表）

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