观音山森林公园争议背后：自然保护地的价值与挑战

广东省东莞市林业局因违法违规拒绝将观音山森林公园纳入自然保护地，在互联网上引发热议。

纳入自然保护地，对一家森林公园而言，有这么重要吗？

不妨先了解一下什么是自然保护地，或将有助于了解这一事件的前因后果。

按照网络释义，国家规定：自然保护地包括自然保护区、国家公园（风景名胜区）、自然公园等多种形式。自然保护地是由各级政府依法划定或确认，用于对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。

划重点：一旦划定为自然保护地，那么就要“实施长期保护”，即，不能随便更改或破坏，否则，就是犯罪。

建立自然保护地有什么具体的作用呢？

建立自然保护地目的是守护自然生态，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能；服务社会，为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务；维持人与自然和谐共生并永续发展——这是国家生态保护的大战略。

既然将观音山森林公园纳入自然保护地的好处如此之多，对东莞来说，为什么还要逆势而为呢？

广东省东莞市不仅是闻名全球的“世界工厂”，辖区内还有粤港澳大湾区难得的“森林氧吧”：广东观音山国家森林公园。“岭南灵秀胜景，森林康养福地”，这座集文化之山、祈福之山和姻缘之山为一体的旅游名山，地处粤港澳大湾区一小时经济圈，位于东莞市樟木头镇境内，规划面积18平方公里，是国家4A级旅游风景区。值得一提的是，这是国内唯一的一家民营国家级森林公园，在全国有示范和标志性意义。

1997年，石新村委会(现为“石新社区”)开发集体林地办旅游，因为资金不足等原因濒临烂尾。1999年，民营企业家黄淦波受村领导之托，准备接手观音山旅游项目。

多年后，黄淦波回忆当时的情形：“《广东农民报》出了4个版，披露石新村开发森林公园，结果办成一个烂摊子没法收场，村民就要求上级有关部门要追究当事人的责任。

《东莞日报》也专门登了一个整版，评述石新村做的这个项目如何不合理、不合法等等。”

可见，这个旅游项目从一开始就不被当地看好，只是为了应合当时的地方旅游开发风潮，盲目强行上马的乡村项目。

那一年的11月30日，经樟木头镇政府批准，黄淦波与石新村签定了《东莞观音山联合开发合同书》，约定承包面积约为10000亩，经营权承包期从2000年至2049年。如此以来，这个烫手山芋被扔给了黄淦波，希望他能让项目起死回生，同时，也给石新村解了套。

2000年12月，市林业局向东莞市政府递交《关于建立自然保护区、森林公园的请示》。12月31日，东莞市人民政府正式批准成立“东莞市观音山森林公园”，公园面积为26178亩(含石新社区、金河社区、官仓社区、樟洋社区)。

2001年9月5日，双方续签《协议书》，约定承包经营权改由“东莞市观音山森林公园开发有限公司”承担。2002年5月22日，观音山公司成立，承接了《开发合同》的权利义务。

2004年，公园创办了全世界首家古树博物馆。

正值公园经营发展蒸蒸日上之际，不和协的声音出现了。

2005年初，森林公园计划申报国家级森林公园，并向东莞市林业局三次报送有关材料，但均遭拒绝，理由是“没有申报国家级森林公园的规划”。

与此同时，森林公园还先后几次向樟木头镇政府提交书面报告，指出申报情况和面困难，请求得到支持，镇政府以没有先例为由断然给予拒绝。

《广东省林业局关于国家级、省级森林公园行政审批管理办法》规定，申请国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或变更隶属关系的，应当备齐申请书和相关材料，送省林业局审查提出书面意见后，再向国家林业局提出申请。

森林公园的申报请求得不到支持，便按国家相关规定直接向省林业局申报，得到核准支持。2005年12月23日，原国家林业局颁发“准予设立观音山国家级森林公园”。

按照一般程序，文件颁发后应该将森林公园纳入东莞自然保护地范畴，可是东莞市政府及相关领导人反而以政府发文方式，直接要求“撤销观音山国家级森林公园”行政许可，给出的理由之一是东莞市另有安排。

国家林业系统的行政申批决定，得不到地方行政部门认可，还发生了直接对抗，孰是孰非？观音山森林公园争夺大战，从幕后来到台前。

2006年6月，樟木头镇政府向观音山公司发函，提出：“受你公司财力限制......我镇政府拟按市总体规划要求对观音山森林公园确立新的经营方式，由镇政府担任经营主体和投资主体。”理由是“民营企业不能从事旅游行业。”

2006年10月10日，樟木头镇政府向东莞市政府上报《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划的请示》文件，请求市政府同意将观音山森林公园纳入银瓶山森林公园建设规划中。

2006年11月11日，东莞市政府下发《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划问题的复函》，称：“将观音山森林公园纳入银瓶嘴森林公园总体建设规划中，由市规划局重新规划、概算，镇政府负责涉及收回森林公园的经营权及征地的补偿问题，并由市、镇两级分担其工程建设资金。”

根据《国家森林公园管理办法》第九条规定：森林公园的撤销、合并或者变更经营范围，必须经由原审批单位批准。面对各级部门变更公园权属、经营权的强制行为，观音山公园独木难支，只好向广东省林业厅和国家林业局森林公园管理办公室求助。

2007年，国家林业局森林公园管理办公室下发《关于请调查广东观音山国家森林公园权属纠纷的函》，该文件称，“根据相关法律，如果地方政府擅自改变国家级森林公园的权属，剥夺经营管理机构的合法权益，将十分不利森林公园行业的发展”。

2007年4月，东莞市政府在《东府办复》(〔2007〕264号)中明确表示：改变观音山森林公园的权属、经营权等变更问题，樟木头镇政府应与石新社区、承包经营方协商解决。

国家林业局的文件对东莞市产生了一定影响，使事态暂时得已平息。可仅仅二年之后，风波再起。

2009年3月16日，时任樟木头镇委书记李满堂向黄淦波转达东莞市委书记刘志庚（此人因受贿赂罪于2017年被判无期徒刑）意见，称樟木镇打算“收购”观音山公园，作价在1亿元左右，如果黄淦波不会做人，则要狠狠的打折，而观音山公园此时已投资近六亿元，故遭婉拒。

一个月后，黄淦波再次接到“收购”电话。

2010年，石新社区起诉观音山公司，要求解除《开发合同》及《协议书》，将公园总体规划作废，降格为市级森林公园，并返还公园范围内所有土地、建筑物、观光旅游设施及经营权。而刘志庚安排市财政拨款300万元做诉讼费用，并由市政法委统领公、检、法、司组团操办。

2010年5月7日，黄淦波、观音山公司向广东省高院反诉石新社区，请求判决石新社区停止侵害，继续履行合同，并赔偿损失。

2014年3月30日，最高人民法院对观音山公园经营权做出终审判决，判定石新居委会证据不足，认定《开发合同》有效，驳回上诉，维持广东省高级人民法院判决。

权属之争在法律意义上终于盖棺定论。

东莞林业部门为什么拒绝将观音山公园纳入自然保护地？

第一，最直接的原因是，东莞市当时正处于房地产开发的黄金时期，公园所在地自然生态良好，蕴含着巨大的商业价值。

按照国家林业局2007年批准的《观音山国家森林公园总体发展规划》，森林公园内会展中心周围的1500亩区域可进行旅游附属设施建设。如果按2.0的容积率进行建设，1500亩土地性质改变后可开发近200万平方米的商品房。

此外，公园外西侧还有一处20多万平方米的果园，可以进行商业、住宅开发，价值不菲。而刘志庚家族早就觊觎日久，暗中进行了多方安排。

这就是观音山多次面临权属纠纷，不断被“收购”的真实原因。

第二，“破坏自然保护地罪”，使纳入与不纳入的法律后果截然不同。

2021年2月，《最高人民法院最高人民检察院关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的补充规定（七）》规定了“破坏自然保护地罪”的罪名。

可见，将观音山公园纳入自然保护地，确认国家级森林公园的合法性，严格遵守《联合开发合同书》，对在森林公园范围内从事商品房开发、私搭乱建、工业生产和商业经营的行为而言，将形成明确而严格的禁止性约束力，让此类行为沦为违法乃至犯罪，相当于为公园建设、管理、开发增加了一层法律的保护壳。

第三，准予设立，本来是一件大好事，却让市、镇两级部门颇为不悦，表面理由是因为“越级申报”伤了面子，实际是因为怕丢了里子：如果申报成功，将会使市委书记刘志庚家族失去谋取观音山森林公园经营权和财产权的机会。

反之，如果成功“拒纳”，进而进一步摘掉林业系统下发的“国家级森林公园”资格，就可绕开国家法律，使地方行政意志一枝独大。这样的后果，可以给人无限遐想，通过房地产开发获利，只是可能性之一。

2023年4月15日和16日连续两天，在北京分别举办了“广东观音山国家森林公园遭遇地方不承认以及违法破坏事件”和“广东观音山国家森林公园总体规划修编遇阻事件”两场专家论证会，来自北京大学法学院、中国人民大学法学院、中国政法大学、上海交通大学凯原法学院的几位知名教授以及北京社会主义学院教授等国内相关领域权威专家参加研讨论证。

专家认为，国土空间规划普查要求成立自然保护地，国家级森林公园理应被列入自然保护地，但因为东莞市政府不勘定“四至”，不提供红线范围，不落实具体坐标、桩界，反而把没有“四至”的责任推给观音山公园方面，这是东莞市政府部门不履行法定职责的错误及枉法行为。

观音山森林公园负责人认为，如果观音山能顺利纳入自然保护地体系，则应该强化自然保护地生态环境监督管理和执法能力，加强“天地一体化”的自然保护地遥感监测管控，定期开展自然保护地调查监测和生态环境保护成效评估，为国土空间生态安全和生态环境质量提升提供坚实保障。

建设人与自然和谐共生的现代化，需要全社会的共同努力，严肃查处各类违法行为，以促进自然保护地健康发展。

中国经过60多年的努力，已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用，但在个别地区，仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。

这些问题，在观音山森林公园事件中，都十分明显地表现出来。而根源是地方主政官员不顾法规，强抢民营企业财产和经营权所造成的，虽然刘志庚已于2017年被判无期徒刑，但东莞官场的高度本土化和谋利属性，造成了观音山公园至今无法正常经营和发展。

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《指导意见》要求，到2020年，提出国家公园及各类自然保护地总体布局和发展规划，完成国家公园体制试点，设立一批国家公园，完成自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接，制定自然保护地内建设项目负面清单，构建统一的自然保护地分类分级管理体制。

到2025年，健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度，提升自然生态空间承载力，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。

当下已经是2024年，对比《指导意见》要求，结合东莞市的实际情况，不要说实现2025年的近期目标压力巨大，而且还面临着清理和偿还历史欠账的艰巨任务。将观音山国家森林公园这一片生态环境非常敏感脆弱、生态功能又非常重要的生态氧吧纳入自然保护地，划定生态保护红线管控范围，进行严格保护，应该是东莞市在前些年的“腾笼换鸟”战略之后，让这座移民城市重新焕发生机和活力的重要一步。

　　来源：澎湃新闻

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