新时期我国县域发展全面转型战略

游客在广西贺州市富川瑶族自治县朝东镇岔山村游览（3月12日摄）。新华社发

4月12日，福建省福州市闽侯县南通镇蔬菜花卉种植基地的菜农在收获蔬菜。新华社发

河北省张家口市涿鹿县，工人在一家企业的生产车间内工作。新华社发

魏后凯 中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员，第十三届全国人大代表、农业与农村委员会委员，中国社会科学院大学特聘课程主讲教授，兼任中国社会科学院城乡发展一体化智库常务副理事长、中国农村发展学会会长、中国林牧渔业经济学会会长、中国区域经济学会副会长等，出版《中国区域协调发展研究》《区域经济理论与政策》《Urbanization in China》等学术著作20余部。

县域发展的全面转型

目前我国已经进入县域发展全面转型的新时期。

我们先介绍一下县域的概念。从广义上看，有人把县域泛指县级行政区，这是一个全覆盖的概念。可能有人会问，北京、上海、天津、重庆这些直辖市的市辖区算不算？比如北京的东城、西城、朝阳等，它们的行政级别是地市级。但是在我国的行政区划统计中，它们是被归入县级行政区的。当然这种广义的理解其实并不完全准确，实际上我们对县域的理解一般是在狭义的角度来进行的，它是指县（包括自治县以及内蒙古的旗等）和县级市，但不包括市辖区。截至2020年底的统计数据，全国这样的县域概念单位共有1817个。

县域的发展是十分重要的。一般认为，县域经济是国家经济的重要组成部分，也是富民强国的基石。

县域的重要性，我们可以从三个方面来看：一是面积很广，按2019年数据，县以及县级市的面积加起来占到了国土面积的90%；二是总量大，工信部赛迪顾问县域经济研究中心发布的《2019年县域经济高质量发展指数研究成果》显示，中国县域经济总量达39.1万亿元人民币，约占全国的41%；三是县域人口众多，第六次全国人口普查数据显示，2010年县域人口约占全国人口的64%。

从经济发展来说，结合广东、浙江、江苏等沿海地区的经验，我们可以得出一个结论：一个省域经济的强，更多强在县域经济，县域经济的强更多强在镇域经济。这也凸显了县域经济的重要性。而从区域发展差距来看，我国城市之间的差距通常比较小，地区差距主要体现在县域发展的差距、农村发展的差距。可以说，县域经济发展缓慢是中西部欠发达地区和东北地区整体发展滞后的重要原因。

从我们的研究来看，镇域经济需要加快转型，主要体现在六个方面。第一，目前镇域的人口规模较小，产业集聚水平较低。根据2019年的数据，县城以外平均每个建制镇镇区人口不足1万人，人口规模太小导致产业集聚效果不明显。第二，产业层次较低，资源能源消耗较高。第三，产业布局比较分散，土地利用效率较低。根据测算，2019年我国人均建设用地，城市是99.6平方米，建制镇是150.2平方米，村庄是319.6平方米，建制镇比城市要高50%左右。虽然这个数据在今天来说是过去时，而且这个数字是经常变化的，但也说明了土地利用效率与人口集聚规模之间存在一定的关系。第四，基础设施比较落后，公共服务水平比较低。第五，融资筹资比较困难，资金制约严重。据我们测算，2020年我国建制镇按建成区常住人口计算的人均市政公用设施投资只相当于城市平均水平的22.1%。第六是镇人才和技术的短板。前段时间有媒体就一个县推出吸引博士相关政策的新闻采访我，我认为这是很正常的，人才是自由流动的，只要有好的发展机会，人才愿意去，这实际是好事。随着我国人才培养越来越多，农村发展和建设水平也会越高，将会有更多的博士到镇里到县城去。

考虑到目前村庄的分异，需要推动跨村发展。2020年我们农发所组织过中国乡村振兴综合调查，共调查全国10个省区、50个区县、156个乡镇、308个行政村、3833户家庭。每个行政村平均调查12户左右，据此可推算出每个村庄的户均年收入。在把无效的极端样本剔除后，我们发现最高的村户均收入与最低的村户均收入比高达72.6倍。拿户均收入最高的十个村与最低的十个村来比较，二者之比达24.9倍。拿户均收入最高的30个村跟最低的30个村来比较，二者之比达11倍。很明显，村庄之间的差距远比城市之间的差距大。最近北京市农村经济研究中心对北京全域约12000个村庄近10年的变化做了一个分析，也发现村庄的分化在加剧，而且出现了层级固化的倾向。也就是说收入高的村庄在5年、10年以后依旧是收入高的，收入较低的村庄在同样的时间之后仍旧处在收入较低的层级中，这种村庄分化与层级固化趋势，从长期看显然是不利于共同富裕的。所以我们认为，需要通过跨村的联合发展，来破解村庄的分化，促进农村的发展，这就需要从县域层面来进行统筹。从数据来看，目前县域整体发展水平虽然比较低，但是也从侧面说明发展的潜力很大。

我今天演讲的主题是县域发展全面转型，县域转型属于区域转型的一部分，它是一种多领域、多方面、多层次、多视角的综合转型。可以按领域把转型分为经济转型、社会转型、生态转型，也可以按内容把它分为发展转型、制度转型以及空间转型。当前，我国县域发展已经进入了一个全面转型的新时期，现在已经明确，要高质量发展、要全面建设现代化、要促进共同富裕。县域转型发展也要围绕这三方面来进行，这也是未来县域全面转型需要关切的核心问题。

我认为，县域转型需要把握两个着力点：一是要因地制宜、突出特色，实行差异化的转型发展；二是县域发展全面转型的根本动力就是创新，这个创新是综合性的概念。

实施差异化县域转型发展战略

之前提到，从狭义角度来看，县域数量有1800多个，它们的自然条件、经济特点、社会发展情况千差万别，这就需要县域经济发展的类型多样化。

过去我曾经把县域经济分为6种类型。一是城郊型，比如福建闽侯。二是工矿型，比如河北迁安。三是农林牧渔业型，比如一些海岛渔业县、西部纯牧业县。四是旅游型，比如井冈山市。五是边境贸易型，比如内蒙古满洲里等。第六种类型的县域比较多，就是产业和功能多样，这是一种综合型。当然，还可以进行其他类型的分类。

由于每一个县域的自然和经济社会发展条件不一样，因此推动它的经济发展一定要突出特色、要发挥地区优势、要实行差异化的转型，走特色化的发展道路。所以我们谈县域产业的发展、县域经济的发展，一定要发展各具特色的现代产业。产业的差异性是县域特色的一个基础，也是构建现代产业体系的一个前提条件。

打造这种县域特色的现代产业体系，我认为需要体现分类分区的思想，不同类型、不同区域，发展方向、功能定位不一样，这也是构建具有县域特色的现代产业体系的核心思想之一。今年的中央一号文件要求大力发展县域富民产业，其中提到支持大中城市疏解产业向县域延伸，引导产业有序梯度转移。大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，推动形成“一县一业”发展格局。前些年云南、贵州等在推进一县一业方面很有经验，做得很不错。而像广东、浙江，较早的时候就已经推进“一镇一业”“一村一品”。我们最近跑浙江，浙江每一个县的产业都有很多，实际已经出现了产业的多样化。所以说，推动形成一县一业发展格局的全国思路是对的。但在一些发达的地区，他们的主导产业已经在过去的一县一业基础上，向多元化、多样化的方向不断发展。而在东北地区和广大中西部地区，怎么来构建一县一业的发展格局，未来还有很长的路要走。

关于县域产业的发展，我有几点思考。

首先，县域产业发展一定要走园区化的道路。县下面就是乡镇、村庄了，县域工业发展不能搞遍地开发，一定要走园区化、集群化、生态化、城镇化的道路。这已经是国内外实践证明了的发展规律性认识。

其次，应该认识到工业化并非适合于所有县域。工业化是一个大区域的概念，对一个大的国家、一个大的区域来说没有问题，所以我们说西部地区要推进工业化，但是工业化并不是适合每个县域的。国家有主体功能区规划，每一个地区在国家承担的战略功能定位不一样，有些地方适合开发，有些地方更需要保护环境。比如像大兴安岭、神农架这样的生态功能区的核心区，它的主要功能是保护生态环境，就不能进行工业化了。国家的主体功能区规划，就体现了这种差异化的思想，它把区域分成了优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类区域，所谓开发就是进行大规模的工业化城镇化活动。所以需要在主体功能区建设的角度下，对县域发展进行重新定位，要因地制宜、发挥优势，实现特色差异化的战略。这里需要注意的是，一些地区被限制、禁止开发，并不代表被限制、禁止发展，这就需要对限制开发区、禁止开发区给予相应补偿，包括资源补偿、生态补偿、耕地补偿、区域补偿等，这些地区需要发展而不开发，不要开发而要富裕。从考核的角度来看，由于每一个县承担的功能定位不同，上级政府对不同县域、乡镇应实行差别化考核。通过差别化考核，通过打造生态型产业体系，通过补偿政策，以及其他方面措施，最终建立限制、禁止开发区域寻求“不开发的繁荣”的长效机制。

最后，我认为县域发展一定要激活民营经济的活力。一般来说研究县域经济的活力，县域经济增长的速度跟民营经济的比重是有一定正相关的。具体来说如何优化环境、全面深化改革，进而激发民营经济的活力，这对县域经济的发展相当重要。

创新是县域发展转型的根本动力

县域经济是区域经济的一个重要的组成部分，也是一种特殊类型的区域经济。随着经济社会发展的变化，县域发展的驱动力也在不断发生转变。

过去，县域发展的典型驱动就是资源投入，包括劳动力投入、资金投入等，县域经济增长高度依赖投资驱动。但是现在大家可能都知道，这样的方式面临着双重约束也就是资源的约束和环境的约束。过去那种依靠投入来驱动区域经济县域经济增长的做法需要转向创新驱动，这是一个大的趋势。不过这种转型同时是一个连续的不断推进的过程，不是说现在转向创新驱动，过去的投入驱动就不要了。

我们讲的创新驱动，并不是简单的科技创新。它应该是包括科技创新在内的一个综合体，包括科技创新、制度创新、品牌创新、管理创新方方面面。

这里我想谈一个情况，科技创新或者技术创新，尤其是那些基础理论的创新，它是具有高度集聚性的，即往往集中在少数发达地区。目前我国基础理论的创新、重要的创新主要集中在北京、上海、广州等一些大城市。一般在中小城市，创新最多也就是应用型，到了县域这一级，最多就是技术推广。但是现在出现了一些新的情况，随着网络和信息技术的不断发展，这种态势正在改变。一些大公司的总部和研发机构等可能更愿意去一些中小城市甚至县域层面条件比较好的地区。如果能抓住这样的机会，利用科技创新和现代网络技术提供的契机，就有可能实现跨越式的发展，从而缩小之前的科技创新差距。

根据现有的条件，实现尽快走向创新驱动，我认为这是一项长期的艰巨的任务。这个路径应该是多元化的，我的构想是主要从5个方面来展开。

第一就是科技创新。县域科技创新有自身特点，少数有条件的县域，可能会有进行基础理论性、前沿性研究的机构，甚至可能有一些大学等。但是大量县域进行的科技创新主要还是加强应用性研究，通过提高产品的先进性和后续高质量服务，来提高科技创新的能力。这里面还有一个重点就是农业科技投入。过去我们有一个强大的农业科技推广服务体系，如何充分利用农业科技推广服务体系来进一步提高农产品的技术含量，这方面的潜力也是很大的。

第二是制度创新。除了之前提到的民营经济之外，还应考虑如何赋予建制镇更多权限的问题，以及农村产权制度改革等。

第三是管理创新。县里的县城、建制镇镇区，它就是城，城之外的地区才是乡，城乡的划分是一个很复杂的问题。县域既包括城又包括乡，需要的是统筹城乡，城和乡需要的是全域治理。过去城市治理、乡村治理是分开的。但是未来的县域治理是不是需要明确再分城分乡？还是说就统一为县域治理？我认为，县域治理也需要统筹城市治理跟乡村治理，形成全域治理，未来这方面的边界会越来越模糊。管理创新的另一个方面就是长效机制问题。过去我们的乡村建设，基础设施建好了以后，常常是没有人员、没有编制、没有固定的资金来源，缺乏长期管护的有效机制。未来如何建立管护长效机制，也是需要探讨的问题。还有就是如何实现县域治理的精细化。在精细化管理方面，县域跟市辖区相比还有很大的差距。

第四是品牌创新。我认为，县域品牌创新，其核心就是要实行区域品牌跟企业品牌的互动。一个企业有自己的品牌，一个县本身也是一个区域品牌，它下面的名镇也是区域品牌，区域品牌跟企业品牌要进行联动互补。当然，这种区域品牌是一种公共产品，它具有外部性。区域品牌的特征是，任何人任何企业只要在这个区域之内，都能享受到这个区域的好处。五常大米就是这方面的例子。目前，县域发展特别是农产品发展在区域品牌建设方面存在一个问题，这就是贴牌。例如媒体曾经报道过的某些“贴牌”农产品，大多是把产品运到这些品牌所在区域“镀个金”，就能卖上好价钱。我认为，这种贴牌行为需要进一步研究探讨，分析清楚它的好处和弊端，从而进行规范化监督和治理。

第五是模式创新。这里我举个例子，浙江省的特色小镇发展经历了三次大的转型。浙江省早期的特色小镇，是在县里在农村发展起来的块状经济，也叫特色经济，主要是简单的地理集中，我称为特色小镇1.0版。等到特色小镇2.0版的时候，它在产业集聚的基础上加了文化因素、生态因素，我把它称为产业、文化、生态三位一体，特色小镇2.0版不是简单的产业集聚，它有一个好的文化氛围，也有一个好的生态环境，有的还可能向生态产业园区方向发展。到了如今的特色小镇3.0版，就是要在过去的产业、文化、生态三位一体的基础上再加强智慧化，实现特色小镇的数字化、智慧化转型。现在浙江一些小镇甚至一些村庄的数字化走得很快，其内容涉及人口资源、基础设施、公共服务、产业发展、生产生活生态方方面面。当然数字化建设也带来了个人隐私的保密问题，这也需要进一步探讨。

双轮驱动县域内城乡融合发展

新型城镇化和乡村振兴战略，构成了县域内城乡融合与转型发展的两个轮子。县域内城乡融合发展其实是一个大概念，它包括城包括乡，需要新型城镇化和乡村振兴联动。这里我想展开谈几个方面。

第一，根据第五次全国人口普查和第六次全国人口普查的相关数据，县域内城镇化水平是要低于全国平均水平的，各省区的县域城镇化水平也低于省区的平均水平。这说明县域的一些人跑到大中城市去了，我认为这是一种正常的现象而不是问题。

第二，还是根据第五次全国人口普查和第六次全国人口普查的相关数据，县域内总人口是逐渐减小的，影响这种情况的因素很多，包括区划调整、人口迁移等。应该说，城镇化是一个不可阻挡的趋势。前些年县域往大中城市走的人比较多，当然我们希望未来能有更多人就地就近城镇化。

第三，需要以新型城镇化引领乡村振兴。我们根据第七次全国人口普查相关数据进行测算，预计到2035年我国城镇化率达到74.4%，到2050年城镇化率接近80%左右。我们估计中国城镇化率的天花板在80%~85%，也就是说，到2050年，我国的城镇化大体完成，城乡结构基本趋于稳定。城镇化是大势所趋，对乡村发展会起到很多方面的作用。但是城镇化从目前来看，也带来了人口老龄化、村庄空心化、村庄减小和消亡等情况。根据我们的研究，未来的村庄发展可能有三条不同的路径：一些好的村庄，可能继续往城镇方向发展，变为城或镇；还有一些继续作为村庄；第三种类型的村庄可能就被整合、合并或者消亡了。由此就需要研究一个重要问题，那就是在县域人口流动的基础上，需要按照城乡人口的分布来调整优化村庄布局，来完善配置农村基础设施，来进一步优化农村公共服务，对未来的城乡基础设施、公共服务以及村庄布局进行优化调整。我认为这是必要的。但是需要依据自愿原则，尊重乡村发展规律，保护农民利益，采取科学方法，这其中也离不开政府进行合理的规划、科学的引导。

未来，县域城镇化的前景很广阔。我认为应该加快设市进程，包括撤县设市、撤镇设市和切块设市。另外，县城是统筹新型城镇化与乡村振兴的战略支点，在城镇化过程中还要发挥县城的作用。县城是连接城市与乡村的重要纽带跟桥梁。同时，县城又是县域政治、经济、文化和交通的中心，它是驱动县域经济发展的增长极，也是县域的综合服务中心和治理控制中心。因此在县域城乡融合发展中，县城能够发挥枢纽作用和统领作用。而且，跟一般的建制镇相比，在人口规模、建成区面积、用水普及率、燃气普及率以及污水处理率等方面，县城都要比一般建制镇更接近城市，基础条件更好。当然目前县城发展还存在一些短板，比如基础设施落后、公共服务差距大、产业支撑不足、就业岗位缺乏和农民落户意愿较低等。而且由于区位和资源禀赋不同，县域分化较为明显。

这里我想说一下农民进城落户意愿较低的问题。根据2017年中国流动人口动态监测调查数据，农民落户县城的意愿只有25.6%，农民落户意愿比较高的都是一些大城市，比如北京78.2%、上海74.3%。我认为可以在以下四个方面采取措施。第一点是要明确县域与县城的功能定位，实行差别化战略。第二点是要强化县城的中心功能，具体包括加强基础设施建设，提高公共服务水平和质量，辐射带动小城镇和乡村发展，赋予县城更多资源整合使用的自主权等。去年跟今年的中央一号文件，在很多方面想方设法强化县城的中心功能，提高其综合服务能力。这里我要特别强调一点，就是要在强化县城中心功能的同时，防止县域资源过度集中、产生“虹吸”效应，避免在强化县城中心功能的同时抑制其他建制镇的发展。第三点是增强产业支撑能力，建立各具特色、符合主体功能定位的现代产业体系。第四点就是要提高县城的人口吸纳能力和吸引力。

我们认为，县域是推动城乡融合的一个最佳地域单位，其地理空间范围刚好可以有效地推动城乡融合。关于推进县域内城乡融合的基本方向，我们将其归纳为五化：城乡功能布局一体化、城乡要素流动便利化、城乡资源配置均衡化、城乡产业发展融合化和城乡融合模式多元化。