民政部一零一研究所、中国社会科学院社科文献出版社今天发布了殡葬绿皮书《中国殡葬事业发展报告(2012～2013)》(以下简称绿皮书)。
绿皮书指出，政府相关部门近年来下了很大力气整顿殡葬服务市场，倡导绿色人文殡葬，推广树葬、海葬、骨灰墙等节约用地的丧葬方式，截至目前，除西藏外，全国已有30个省(自治区、直辖市)实施了惠民殡葬政策，基本实现了殡葬基本公共服务全面覆盖低收入群众。
近年来，每到清明时节，公众对于殡葬服务和价格的议论很多，“死不起”、“葬不起”、“殡葬暴利”的说法每年都会出现，对此，民政部社会事务司负责人表示，这反映出了民众在支付殡葬服务费用方面存在经济压力，这与殡葬领域公共服务水平低、殡葬救助保障政策措施不完善有关，也与殡葬服务市场运作不规范和殡葬服务特殊的精神消费特征有关。
惠民殡葬政策整体水平不高
据介绍，民政部于2009年和2012年相继出台了《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》和《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》，确立了到“十二五”末在全国火葬区全面建立基本殡葬服务保障制度的工作目标。
绿皮书指出，由于受不同地区经济社会发展水平的影响，惠民殡葬在推行过程中，惠及城乡“低保”对象、农村“五保”对象、城镇“三无”人员等传统民政工作对象的多，面向其他需要救助的农村居民、流动人口或者常住人口的少。据初步估算，近两年东部地区惠民殡葬资金投入增长量分别是中部和西部地区的2.5倍和6倍，中西部地区惠民殡葬政策实施资金投入后劲明显不足，而且绝大多数中西部地区从省级或地市级层面出台惠民殡葬政策后，省、市级财政负担的资金比例较小或许和根本没有配套资金来落实，多数要求县级财政解决，以当前县级财政普遍吃紧的状况，短时期内单纯依靠增加投入扩大惠民政策覆盖范围将面临较大的资金筹措困难。
现实中的情况印证了绿皮书的观点，国家发展改革委和民政部于2012年3月23日下发《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》(以下简称《指导意见》)的规定，基本殡葬服务由政府定价，包括每具遗体必须经过的四个环节，遗体接运、存放、火化、骨灰寄存，由省、自治区、直辖市政府的价格主管部门确定，按照目前全国惠民殡葬政策的平均标准，政府对每个丧户需要补贴1200元左右，可以提供最低标准的遗体接运、存放、火化和一年的骨灰寄存服务。
受制于各地经济发展水平，在北京、天津已经实行了本地户籍人员基本丧葬费用定额补贴，北京为每人5000元，天津为1800元；深圳、杭州、苏州已经实行了基本殡葬服务免费，在深圳，免费对象为本市死亡、遗体实行火化的居民和异地死亡且遗体实行火化的本市户籍居民；在杭州和苏州，免费对象为具有本市户籍的城乡居民、在该市全日制大专院校的非本市户籍在读学生、与本市企业签订劳动合同并按规定缴纳养老保险金1年以上、在本市居住的外来务工人员。
绿皮书呼吁，在公众的生、老、病、死的人生旅程上，“死”的方面没有出台相应的国家保障和福利制度，建议借鉴养老保险制度的有益做法，建立国家善后保障制度，将惠民殡葬所需资金纳入各级财政预算。
民政部社会事务司负责人表示，下一步将争取在惠民殡葬政策扩面、增项、提标上下功夫，指导有条件的地方将惠民范围从重点救助对象扩大到户籍人口和常住人口，将减免补贴标准与物价上涨挂钩，特别要把引导海葬、树葬、草坪葬等生态节地安葬作为今后完善惠民殡葬政策的重点，实行费用减免补贴，对土葬改革区采取深埋不留坟头、集中生态安葬以及自愿实行火葬的，给予补贴或奖励。
殡葬暴利藏在哪里
多年来，公众对于民政部门的“殡葬垄断”、“殡葬暴利”的批评不断，对此，民政部社会事务司负责人表示，目前，除对建设殡仪馆、公墓等事项需要民政部门依法许可外，殡葬用品生产、流通和殡仪服务市场已经放开，允许不同主体参与市场竞争，目前，全国很多城市都有民间资本经营的墓地，殡葬行业已经呈现政府主导和市场化运作相结合的发展格局。
由于遗体接运、存放冷藏、火化涉及卫生防疫、人口管理、社会治安、环境保护等多个方面，属于政府殡葬管理工作的内容，应当由民政部门依法批准设立的殡仪服务机构统一提供，这些基本殡葬服务各地始终坚持政府定价，坚持公益性质。
绿皮书编委会主任李伯森介绍说，2011年，通过对天津、上海、黑龙江等12个省(区、市)的占全国县级殡仪馆总数44%的626个殡仪馆的抽样调查和综合分析后发现，这些殡仪馆的平均利润率为8.6%，66%的殡仪馆没有财政补助，自收自支，微利或亏损运营，特别是四项基本殡葬服务，全国普遍不盈利甚至是亏损的。
例如，全国大多数殡仪馆每具遗体火化收费在200元左右，耗油15～20升，需要120～160元，分摊到职工工资、设备维修、更新改造等支出，整体是亏损的。
李伯森同时坦承，确实有一些殡葬用品如骨灰盒、寿衣和殡仪中介服务存在暴利现象，主要是由不规范的殡葬市场行为、丧户心理消费、盲目攀比造成的。
民政部社会事务司负责人表示，民政部门从行业管理方面，对殡葬服务事业单位的要求是做到中低价位丧葬用品有充足的市场供应，满足不同层次消费需求，一些殡仪馆已经推行丧葬用品集中招标采购，实行货比三家，规定一定的差价率或实行最高限价，同时引导丧户办理丧事多些理性。
活人与死人争地现象会否出现
“你是孝子吗？你孝顺父母吗？你就忍心让父母都居住在那么一个小格子里面吗？”电影《非诚勿扰》中，墓地推销员如此忽悠男主角，很多中国人受传统观念影响——百年后希望入土为安，随之而来的就是购买墓地或骨灰格位。
运输、保存、火化、遗体整容、遗体告别、购买这些可以在殡仪馆中进行的殡葬服务相比，购买墓地这种稀缺资源属于在殡仪馆之外产生的费用，更容易给公众造成“殡葬暴利”的印象，近年来出现了类似“生死在北京、葬在河北”的现象。
绿皮书指出，随着老龄化加速，城市死亡人数逐年增加，城市公墓需求扩张，截至2010年，上海市规划公墓用地5000亩，目前可用墓地仅存1000亩，如不开发新的墓地，最多使用7到8年，在北京，33个经营性公墓占地面积超过1万亩，已使用土地6000亩。除了一线城市，很多省会城市目前也面临墓地饱和。
城镇公益性公墓的稀缺，直接造成经营性公墓垄断了城市公墓市场，公墓价格虚高，城镇居民选择余地小，此外，大部分城市公墓主要都是用水泥、石料制成的墓穴或墓碑，“白化、硬化”现象严重，对环境的影响很大。
据了解，目前城镇公益性公墓尚无全国性统计数据，近年来，各省份用不同方法开展了城镇公益性公墓建设工作，全国总体上仍处于起步、试点阶段，主要面对城镇“低保”对象、高龄津贴对象和鳏寡孤独等困难人员以及领取国家抚恤金的重点优抚对象。
绿皮书对全国91个城市公墓进行问卷调查分析后发现，目前我国城镇公益性公墓建设模式主要有两种。
一种是从经营性公墓里划出部分公益性墓区，湖北省规定经营性公墓应当按照不少于10%的土地规划公益性墓区，云南省探索向经营性公墓购买公益性墓位的方式为低收入群体提供安葬服务。
另一种是政府投资建设城镇公益性公墓，陕西省2012年投入7000万元，支持建设首批25个城镇公益性公墓建设项目。
多年来，我国城镇公益性公墓建设的条件、用地、投资主体、价格管理等缺少法律依据，目前国家层面上的殡葬管理相关法律规定只有一部行政法规和一部部门规章——《殡葬管理条例》、《公墓管理暂行办法》，都没有对城镇公益性公墓做出规定。
此外，受经济条件限制，部分城镇公益性公墓建设、管理水平不高，公众认可度不高，有些公益性公墓缺乏资金和管理人员，运行维护困难，改变了运营模式，出现经营化倾向。
民政部社会事务司负责人表示，民政部将于近期出台《关于加强公益性公墓建设管理的指导意见》，要求各地争取将建设公益性公墓、提供生态节地安葬服务纳入政府基本公共服务保障范畴，扩大生态节地型公益性公墓供给，平抑经营性公墓价格。
本报北京3月28日电
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