蔡红东：财税体制难保不出现“过头税”

临近年底，全国多地曝出了征收“过头税”的消息。收过头税是财政部和国家税务总局三令五申禁止的行为，并且税收行为有明确的法律规范，那么，地方政府为何会“公然违法”？“过头税”问题的深层次原因是什么？日前，财政部专家刘尚希在接受记者采访时指出，地方征收过头税与政绩考核机制有关，政府行为应做风险评估。对此，笔者不敢苟同。

征收过头税与“先天不足”、“后天缺奶”有关。众所周知，我国地域辽阔，经济社会发展有着先天性的不平衡。反映到地方政府在财政预算执行上，就有这样一种很特别的惯例：发达地区的税源充裕，完成年度预算收支计划很容易，不仅不会征收过头税，而且有可能延期征税甚至“卖税”；而贫困地区的税源不足，完成年度预算收支计划难度大，有可能征收过头税甚至“买税”。虽然二者的做法刚好相反，但其性质完全一样，都是税法明令禁止的。事实很明了，地方征收过头税和延期征税，是因税源的差异，分别围绕年度财政预算做不同的“文章”。

在分税制财政体制下，地方政府掌控的可用财力有限，特别是在一些贫困地区，政府财政大都连“吃饭”、“保民生”等方面的刚性支出难以保证。目前，中央财政对中西部地区的转移支付，更多地是以专项转移支付的方式实现，这与地方政府迫切需求一般性转移支付的意愿难以对接。当中央和省级财政有限的一般性转移支付难以缓解地方政府的刚性支出压力时，而所谓的“土地财政”也尚不足以解决支持地方经济和社会事业发展的资金需要时，征收过头税甚至“买税”也就成了意料中的事情。

预算不科学不精细，也导致地方征收过头税。按照《预算法》规定，一年一度的地方各级财政预算，是按照量入为出、收支平衡的原则编制的；其制定过程是一种立法过程，必须遵照特定的程序；一经本级人大及其常委会审查批准后，就具有法律效力，非经法律程序不得变更。换句话说，财政预算的执行过程，其实是一种执法过程。既然预算收入要靠征收过头税这种“公然违法”行为来完成，说明地方政府执行财政预算的能力有待进一步提高。这其中一定有耐人寻味的地方。

多年来，在我国各地基本上形成了这样一个惯例：大约在春节黄金周过后不久，先是召开“三级干部会”，接着就是“人代会”。由于时间仓促，加之怕年中还会有一些不可预见的、突发性的支出，特别是国家出台与财政收支增减变化有关的政策措施，因此，地方政府在编制财政预算时，只能把收入和支出都打足，形成预算草案。其实，大家心知肚明，尽管名义上称“草案”，实际上已成了“刚性任务”。如此一来，临近年末岁尾，发现收入滞后情况严重时，势必要采取超常规措施保预算盘子，征收过头税也就不足为奇。

地方政府和部门利益作祟则是过头税的又一诱因。就地方政府利益而言，由于分税制财政体制对“两税”实行超基数给予增量返还的政策，为了保证既得利益和多争取返还，这使得有些地方政府对征管部门的做假一再牵就。就部门利益来讲，无论是国税还是地税，完不成目标任务，征管部门就会丧失政府奖励，且减少税收分成和补助，这也使得征管部门“挺而走险”。别说征收过头税，就连“提钱买税”的也大有人在。

监督不力也助长了“过头税”。《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令[2005]第427号）明确规定：严禁“虚增、虚减财政收入或者财政支出”；财政部门和审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。然而，“本是同根生，相煎何太急”。在对待征收过头税这个问题上，作为财政部门和审计机关也只能睁一只眼闭一只眼，同在地方政府的一个屋檐下，难得“下手”。更何况，完不成年度财政预算收入，财政部门也脱不了干系，审计机关专项经费都无法保障。